公營事業與國家賠償責任關連為何？

問題摘要：

公營事業與國家賠償責任的關聯，實質上反映了國家角色轉變與法律責任結構的調整。當國家以企業化手段執行公共任務時，人民對其信賴與依賴未減，反而更深，因此國家賠償制度應隨之調整。未來若能以任務實質為判斷基準，確立凡屬執行公共事務者皆應負國家賠償責任，並在法制上明確界定公營事業之責任歸屬，將更能實現憲法保障人民權利與國家責任原則之平衡，使國家在追求行政效率與市場競爭之際，仍不失對人民基本權保障之終極承諾。

 

律師回答：

關於這個問題，公營事業與國家賠償責任之關聯，是行政法與民事法交界處最具爭議且具制度意義的議題之一。國家賠償法作為我國憲法第24條的具體化立法，其目的在於保障人民因公務員執行職務或公共設施欠缺而受損害時，能向國家請求賠償，以實現國家權力受法拘束與人民權益受法律保障的基本原則。

 

然而，隨著行政機能多元化與國家角色的轉變，國家逐漸透過公營事業的形式執行公共任務，使得「公營事業是否屬於國家賠償責任主體」成為學界與實務爭論的焦點。根據國家賠償法第2條與第3條之規定，賠償主體為「國家」及「地方自治團體」，其成立要件包括公務員行使公權力之違法行為或公共設施設置管理之欠缺。此條文明確限定賠償主體為具有「公權力行使」或「公共管理」性質的機關或法人，而未明言國營事業是否包含在內。事實上，多數國營事業雖為國家出資成立，但依公司法或特別法設立，具獨立法人資格，其行為性質屬私法行為，因此在法律上通常被視為「私法人」，而非「國家機關」。

 

國營事業管理法第6條規定，國營事業享有與民營事業相同的權利與義務，意味著其在法律上被視為一般企業組織，並非政府機關之延伸。法院實務亦一貫見解，認為國營事業之財產屬該事業本身所有，而非國庫所有，因此當國營事業設施或行為導致人民受損時，不符國家賠償法第3條所稱「公共設施」之要件，而應依民法第184條或第191條等私法規範請求損害賠償。

 

例如中華電信股份有限公司、台灣電力公司或台灣中油公司雖由政府持股，但因其為公司法所設之法人，不得以國家賠償法請求其負賠償責任。這樣的區分主要基於「法人格獨立」原則與「私法自治」理念，即使國家為最大股東，國營事業仍非公務員執行公權力之行為，故不構成國家賠償之主體。惟此立場也造成「公法責任空缺」的現象，特別是在國營事業兼具公共服務與商業性質之情形下，例如自來水公司供水中斷造成住戶財損、台鐵列車事故導致乘客死傷等事件，社會大眾普遍認為其性質屬「公共設施管理欠缺」，理應由國家負責。

 

此種現象凸顯國家藉由企業化、公司化形式執行公共任務時，人民權益保障可能因此弱化，產生所謂「公權力的私法化」問題。學理上對此問題有三種主要見解：

 

第一種為「法人格獨立說」，主張國營事業為獨立法人，應適用民法侵權責任而非國家賠償法。其理據在於保障市場公平競爭，避免公營事業因具國家背景而被賦予過度責任。

 

第二種為「功能說」，認為應區分國營事業行為性質，若其行為具公權力性質，如交通管制、供電配給、緊急徵用等，則屬公法行為，應適用國家賠償法；若其行為屬商業活動或契約履行，則適用民事法規。此見解在實務上逐漸被接受，尤其於兼具公權管理與服務供給的事業，例如台鐵、捷運公司、自來水公司等。

 

第三種為「保障優先說」，主張無論國營事業性質為何，只要其執行國家任務或提供公共設施，人民權益受侵害時即應比照國家賠償法處理，理由在於國家不得以組織形式之變更逃避對人民基本權之保障義務。此說強調國家功能的連續性與責任一體性，認為政府透過設立國營事業執行公務，仍應視為國家行為。

 

從立法體系觀察，國家賠償法制定於1980年，當時國家多以行政機關直接執行公共任務，尚未普遍採行公司化模式。然而自1990年代以後，隨著行政改革與市場自由化政策推行，大量原屬行政機關之業務改由國營事業或公法人負責，例如台鐵公司化、自來水公司改制、郵政及中油轉型等，致使「國家任務私法化」情形日益普遍。此一變化引發國家賠償法適用空間的爭議：當國家以國營事業名義執行業務時，若其造成損害，是否仍應由國家負責？

 

目前實務上多以行為性質為判斷標準，若屬「行政權行使」或「公共設施管理」性質者，仍可構成國家賠償。例如台鐵雖屬交通部下設機構，因負責公共運輸任務，屬公共設施之管理者，其列車事故可依第3條請求國家賠償；反之，中華電信因改制為公司後屬民營化性質，人民應依民法請求損害賠償而非國賠。這樣的判斷標準雖兼顧現實與制度，但也造成民眾理解困難，同一性質的損害因組織型態不同而責任歸屬相異，顯然不符公平原則。從制度功能觀之，國家賠償法設計之根本在於防止權力濫用與保障人民信賴。若國家透過組織轉換將公共任務交由國營事業執行，卻主張該法人不屬於國家機關而排除國家賠償適用，實質上等同削弱人民救濟權。此亦違背憲法第23條比例原則與第16條訴訟權保障精神。

 

公營事業，又稱「國營事業」，是指由中華民國政府全資成立或出資超過半數的公司或事業機構。「公營事業」其實是「公有營業機關」和「公有事業機關」的合稱，前者有營利目標（如大型金融行庫、能源、水資源、與交通相關企業），後者則屬非營利性質（如公立學校和醫院等），公營事業又分成中央政府所有（國有）與各級地方政府所有（公有）。

 

國營事業管理法第3條第1項規定，國營事業包括政府獨資經營或與人民合資經營的企業，但無論形式如何，國營事業與私人公司在法律地位上並無本質區別。該法第6條規定，國營事業享有與同類民營事業相同的權利與義務，意味著國營事業在法律上被視為普通的公司組織，而非政府機構。法院過往判例亦認定，國營事業的財產和設備屬公司所有，而非國有財產。因此，若國營

 

事業的公共設施因設置或管理不善造成損害，人民無法依據國家賠償法第3條向其請求賠償。簡而言之，國營事業的財產和設備因不屬於國有範疇，而無法適用國家賠償法中的「公共設施」相關規定。

 

儘管2019年12月國家賠償法進行修法，但立法重點仍聚焦於國家法人或地方自治團體法人之管理權，並未將私法人納入國家賠償範圍，因此國營事業原則上仍不承擔國家賠償責任。然而，民法第191條的工作物侵權行為規定，國營事業仍可能需承擔損害賠償責任。因此，引發一個疑問：既然最終都是賠償責任，為何還要區分國家賠償責任和民事賠償責任？從表面結果來看，國家賠償和民事賠償似乎都是金錢補償，且雙方無法達成共識時，最終都需透過民事訴訟解決。

 

然而，兩者的本質和法律依據截然不同。憲法第24條規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」這被視為憲法委託，要求立法者制定法律保障人民能就公務員違法行為向國家請求賠償的權利。制定國家賠償法的原因有三：第一，公務員執行職務可能涉及公權力行為，這些行為超出民法處理範疇，因此需特別立法予以規範；第二，公務員作為個人往往無力負擔賠償金，為保護受害人民，國家需承擔第一線賠償責任；第三，若要求公務員自行賠償，可能增加其顧忌，影響行政效率。因此，國家賠償法旨在透過特別立法提供全面保障，既涵蓋憲法規定的公務員違法行為，也納入公共設施瑕疵的賠償責任。然而，國營事業因其以效率和績效為導向的性質，常以民法為依據逃避國家賠償法的適用，這被學者稱為「遁入私法」或「避難到私法」。國家選擇使用國營事業作為執行某些任務的組織形式，本是基於效率與目的考量，但也因此衍生出對人民保障不足的問題。

 

針對這一困境，有學者主張應區分國營事業的性質，若為提供公共服務，則應適用國家賠償法；若以營利為目的，則不適用。但也有學者認為，只要是國營事業，即應一律適用國家賠償法。從保障人民權利的角度出發，是否應擴大解釋國家賠償法第3條中的「公共設施」範圍，以適應現代社會對公共安全和基本權益的更高期待？國家選擇國營事業作為組織形式，如果導致人民保障降低，這種後果是否應由人民承擔？當國營事業以追求效率為由避開公法規範，是否需要其他配套措施來彌補權益保障的不足？這些問題值得我們深思並反思國家賠償法的適用與改革空間。

 

現代行政法學者多主張，應採「任務本質判斷原則」，即凡屬以公權力手段或為公共利益目的之行為，即應視為行政行為，無論其外在組織形式為行政機關或國營事業。如此才能確保國家不因組織改造而逃避責任，維持國家賠償制度的正當性與完整性。實務上亦有部分法院採此寬鬆見解，例如認定台電公司供電中斷屬公共設施欠缺，人民得依第3條請求國家賠償。台電雖為公司法設立法人，但其供電事業具公法性質，且依法受政府嚴格監督管理，其行為具「國家任務執行」之性質，故得比照國家賠償法處理。此見解逐漸反映出現代行政法對公私合作體制的調整趨勢，即不再以形式判斷，而強調功能實質。

 

另一方面，民法第191條之「工作物責任」條款在國營事業的責任體系中扮演重要補充角色。該條規定，工作物設置或管理有欠缺而致他人損害者，工作物占有人或管理人負損害賠償責任。此規範實際上與國家賠償法第3條類似，只是適用主體不同，前者屬私法人責任，後者屬公法人責任。對人民而言，若因國營事業設施缺陷受害，雖不得依國家賠償法主張，仍可依民法請求賠償，惟程序與舉證責任更為嚴格，且不符憲法保障人民受公權力侵害時應有之簡便救濟精神。

-事故-國賠(國家賠償責任)-公共設施責任-公營事業

瀏覽次數：221